自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP(政府和社會資本合作)方面密集出臺了多項政策文件，以推動、引導(dǎo)PPP項目實施。此舉得到了各級地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點項目。但PPP在中國的發(fā)展不夠成熟，相關(guān)部委政策不統(tǒng)一，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題突顯出來。從北京中建政研信息咨詢中心(以下簡稱“中建政研”)參與過的案例分析，比較突出問題的有以下幾個方面。
地方政府應(yīng)加強對項目的識別和篩選
從地方政府方面來講，在項目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒有嚴(yán)格地進行項目識別與篩選，這是個非常突出的問題。全國各地紛紛上馬PPP項目，有關(guān)部門今年5月份披露來自各省市的PPP項目達1043個，總投資達1.97萬億元，這是相當(dāng)大的規(guī)模。中建政研在為很多地方政府做咨詢服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府幾乎所有項目都想做成PPP，這些項目的推出幾乎沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，事實上其中很多項目并不適合走PPP模式，有些項目對社會資本方缺乏吸引力。
中建政研在協(xié)助有些省份入庫的PPP項目前期評審過程中發(fā)現(xiàn)，大量的項目存在不符合財政部(財金〔2015〕57號)文相關(guān)要求，主要表現(xiàn)在：第一，方案不清晰，沒有按照標(biāo)準(zhǔn)模板和方案順序與目錄完成;第二，盲目要求政府補貼，對政府補貼的年限、補貼金額不是經(jīng)過系統(tǒng)推算出來的，隨意性比較強，有的是把潛在社會資本方出的金額與項目投資金額的差距加上銀行利息作為申請補貼的金額;第三，對于經(jīng)營年限沒有經(jīng)過系統(tǒng)測算，很多都拉長為二三十年，甚至一些幾千萬的小項目，兩三年就能完成的也這么做。
在項目評估篩選過程中最核心的“物有所值論證”環(huán)節(jié)沒有受到足夠重視，基本都是走程序。
PPP模式是一個制度設(shè)計，而非權(quán)宜之計
地方政府債務(wù)規(guī)模激增，加上很多原有的融資模式受限制，從擴大投資的角度看，推進PPP模式是一種有效方式。原則上推動PPP模式首先應(yīng)該滿足公共需求，拉動地方經(jīng)濟，但目前達到這種理想狀態(tài)不太現(xiàn)實，有些地方政府更多考慮的是緩解地方債壓力，甚至純粹是為了融資。事實上PPP是一種長期的制度設(shè)計，對于中央政府來講，一方面倒逼地方政府轉(zhuǎn)變政府職能方式，另一方面，繼續(xù)擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資。
對此建議地方政府，對待PPP的態(tài)度進一步趨于理性。對于哪些項目適合做PPP要有清晰的認(rèn)知，中建政研在為地方政府做咨詢時，首先會幫助他們進行項目梳理。二是要想辦法提升所推出的PPP項目的質(zhì)量。比如有些地區(qū)會把一些比較優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性項目納入PPP項目，以提升項目質(zhì)量，增加對社會資本的吸引力。
以上是項目發(fā)起環(huán)節(jié)，在項目推進環(huán)節(jié)同樣存在很大問題，主要表現(xiàn)是趨于程序化，忽視了項目本身的科學(xué)性。整個過程是以法律和財務(wù)人士為主導(dǎo)來推動的。真正應(yīng)該起到核心作用的應(yīng)該是投資專業(yè)人士，他們才能從根本上決定項目是否科學(xué)、能否合理運營。
社會資本方應(yīng)調(diào)整收益預(yù)期，構(gòu)建并提升自身綜合能力
社會資本方通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)和運營。這對社會資本方，尤其是民間基建投資者來講，是難得的歷史機遇，同時更是一種考驗。PPP項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，這種性質(zhì)決定了它需要在社會資本收益和公共利益之間尋求一種平衡。而社會資本方對投資收益預(yù)期通常過高，舉例來說一般達到12%甚至15%以上，但PPP項目投資收益大概只能達到10%。建議社會資本方降低收益預(yù)期，對于PPP項目來說收益的長期性、穩(wěn)定性以及風(fēng)險的可控性更為關(guān)鍵。
PPP項目有長達10—30年的運營期，要靠后期運營的收益來彌補前期的投資。因此除了融資能力、項目策劃能力、風(fēng)險管控能力等，還要求社會資本方有強大的運營能力。運營能力不足會對整個項目收益產(chǎn)生致命影響。鳥巢項目就是典型案例。建設(shè)鳥巢項目的合作雙方都缺乏大型體育場館的運營經(jīng)驗，因此運營效益一直不理想。有些走得比較靠前的政府在選擇社會資本方時已經(jīng)把對方的運營能力作為重要考察標(biāo)準(zhǔn)。比如目前在建的通州環(huán)球影城項目，政府招標(biāo)的時候就要求投標(biāo)方有影視方面的運營、策劃、項目執(zhí)行、市場推廣等能力，滿足這些條件的公司才能進入投標(biāo)范圍。那么達不到標(biāo)準(zhǔn)的社會資本方如何做?若要靠自己，就涉及到整個管理體系的調(diào)整，人才體系的構(gòu)建，這可能是一個長期的過程。目前比較通行的方法是與運營能力強的社會資本組成利益聯(lián)合體來運營項目，或者由中標(biāo)社會資本委托第三方來進行運營。這樣一方面可以保證項目順利運營，另一方面可以起到技術(shù)擴散的效應(yīng)，提升社會整體的技術(shù)水平。對于社會資本來說，重點要解決的是如何使得資本與技術(shù)緊密結(jié)合，達到技術(shù)引進與管理提升雙重發(fā)展。
地方政府應(yīng)進一步加強自身誠信建設(shè)和法制政府建設(shè)
我們注意到，在PPP問題上，社會資本方相對比較謹(jǐn)慎。一方面有些社會資本方對地方政府的信譽問題心存疑慮，擔(dān)心政府政策變動、簽的協(xié)議不認(rèn)同。確實有個別地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會與社會資本方簽訂一些脫離實際的合同以吸引投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社會資本方簽BT協(xié)議，但政府后來要求把協(xié)議廢掉，重新簽PPP協(xié)議，這就是政府違約的現(xiàn)象。再加上PPP項目合作年限長，一般是10年最高可到30年，更增加了風(fēng)險系數(shù)，投資回報難以預(yù)期。另一方面，某些地方政府的財政承受能力堪憂。社會資本方對某些地區(qū)的PPP項目很感興趣，但地方政府財政承受能力不足。比如中建政研在西北某地遇到這種情況：該地區(qū)每年的財政收入非常有限。根據(jù)財政部發(fā)布PPP項目財政承受能力論證指引，規(guī)定每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這在很多地區(qū)遠遠不夠，在西北這些地區(qū)更是如此。地方政府想投入更多的PPP項目是心有余而力不足。這種情況下社會資本方雖然有感興趣的好項目，但政府財政補貼不到位，項目難以推進。中建政研因此呼吁中央應(yīng)進一步提高10%的比例，以便讓更多的項目納入PPP。
還有一點被普遍忽視的問題是項目后期的建設(shè)和運營。迄今為止，中建政研所承擔(dān)的咨詢項目都是做到項目公司成立為止，很少有人關(guān)注項目后期的建設(shè)和運營，這是很大的缺陷。
本輪PPP熱潮現(xiàn)在才剛剛開始。無論政府還是社會資本方，都缺少成熟的經(jīng)驗可借鑒，都在摸著石頭過河，不可避免會出現(xiàn)各種問題。有些省份在積極做推進和探索。如河南省，在PPP方面無論是觀念、方法還是實際行動上，都走在全國前列：建立全國第一支獲得國家批復(fù)的PPP基金，把當(dāng)?shù)豍PP實施比較成功的項目經(jīng)驗進行推廣，領(lǐng)先設(shè)立省級PPP中心并建立了專業(yè)咨詢機構(gòu)庫。中建政研憑借自身實力在40多家申請入庫的咨詢機構(gòu)中躋身前十成功入選。
總之，解決問題需要時間。工程建設(shè)及咨詢服務(wù)方面長足的積累為中建政研開展PPP咨詢服務(wù)提供了天然的優(yōu)勢。在PPP模式迅猛發(fā)展的形勢下，中建政研充分發(fā)揮與相關(guān)部委及行業(yè)單位深度合作的優(yōu)勢，快速整合行業(yè)專家，構(gòu)建了以PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)為中心的生態(tài)圈。截至2015年7月，中建政研累計服務(wù)PPP項目近60個。在幫助政府、社會資本方推進PPP項目進程方面發(fā)揮了重要作用，目前已成為PPP領(lǐng)域綜合服務(wù)運營商，中國最權(quán)威最專業(yè)的PPP智庫平臺。(北京中建政研信息咨詢中心主任兼PPP專家委員會主任 梁艦)
來源：中國政府采購網(wǎng)